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审判工作参考第11期

发布时间:2014-10-31 15:42 来源: 阅读:4270

   

第11期

武汉经济技术开发区人民法院办公室    2012年12月19日

关于金融机构协助执行

存在的问题及应对措施的调研

为储户保密并保障储户存款安全是银行业运作的基本原则并为法律所确认,同时,法律和相关的立法、司法解释又赋予部分国家公权力机关在办理公务过程中的保密条款豁免权,最典型就是人民法院对储户存款账户的查询、冻结和扣划。虽二者在立法逻辑上不发生冲突,但实践中法院办案人员和银行工作人员之间因此发生的争执比比皆是。笔者结合工作实际,对此作一些分析研究。

一、金融机构协助执行人民法院查询、冻结、扣划工作存在的问题

强制执行作为一种依靠司法强制力量迫使债务人履行债务的程序,较之于审判程序而言,更强调机动性和及时性。然而,当前关于被执行人银行存款查询制度设计,相当的被动和滞后。

(一)省法院统一委托查询冗长时间经过为被执行人转移存款提供可能

关于被执行人存款账户的查询主要是通过各省人民银行进行集中批量处理,根据省人民银行查询的被执行人的开户行,再到查实的开户行进行账户、余额和交易详单查询。在人民银行查询开户行有两种基本操作方式,一种方式是由办案法院向省高院报送查账申请和案卷相关材料,省法院统一委托省人行查询并由省法院反馈到办案法院;另一种方式办案法院直接到省人行查询并直接获取查询结果。事实上,前一种方式是部分省法院近年来为加强对执行工作规范管理作出的一项新安排,这种安排一定意义上规避了执行工作对储户银行存款的“滥查滥扣”,相对于一对一的查询也提高了银行的工作效率。然而,这种由省法院统一查询的方式往往历时较长,以笔者办案经历来看,短则要一个月才能拿到回单,长的可能3个月左右,这为被执行人收到执行通知后转移存款提供了可能,笔者在查询无存款余额案件最近半年流水中发现,案件进入执行程序后转移存款的情况较为普遍。

(二)省人行查询结果仅提供开户行信息,不利于执行工作的继续开展

目前,通过人民银行查询到被执行人存款信息仅限于其开户银行,而无基本户、账号、余额、冻结等事关执行要害的信息,需办案人员进一步到开户银行查询。囿于金融机构数量众多、金融产品的多样和社会资金的高速流通性,被执行人往往都开立多个账户,而有固定存款的账户往往就一两个,更多的是临时资金流通账户或者就是弃置未用的“僵死户”,这种情况对于被执行人为单位的情况最为严重。笔者在办理某建筑单位为被执行人案件中,人行提供的被执行人开户行达108个,遍布全国各地,作主观判断也只能大致锁定三分之一,查询工作量过大。不能提供账号则导致被执行人在一个开户行开立多个账户,开户行在查询过程中基于其他原因考虑(下文将进一步分析)向办案人员提供空头账户或者余额明显不足账户,敷衍了事。

(三)人行查询地域限制导致异地账户查询周期长

地域限制主要体现在两个方面:一是对被执行人户籍地或注册地在省外的,本省人行不提供查询,需要到户籍地或者注册地所在省人民银行查询。二是对于自然人的被执行人,本省人行仅提供其在省内的开户情况,省外账户不能查询。一般来说,人民法院办理的执行案件的被执行人住所地或者主要财产均在办案法院辖区内(当然也就是在省内),而账户查询又要跑到(或“委托到”)省外查询,二者在逻辑上明显错位,使得执行周期更加延长,错过办案时机的可能性更大。

(四)协助查询、冻结、扣划耗时较长,办案效率低下

因为人民银行不能提供被执行人账户余额情况,只能根据其反馈的开户行进行具体的账号、余额、流水的查询和办理冻结、扣划。然而,以笔者办案经历来看,协助银行仅查询一项,往往就耗时半小时,如果需要继续进行冻结、扣划,一个账户的处理时间就一个多小时甚至更长,如果遇到被执行人多头开户、多个银行开户,处理一个被执行人银行账户就需要三四天时间,耗时耗力,办案效率低下。

(五)利益关系导致法院在查扣冻过程中不提供真实信息或者向被执行人通风报信

银行在协助法院查询、冻结、扣划中往往会想到协助执行可能对今后的客户关系带来不利的影响,因而对法院的执法工作设置各种障碍,想方设法帮助客户逃避法律义务。主要体现在:一是明确拒绝办理协助,以其与法院是平级单位冠之以“协助属自愿”名义拒不协助。二是不提供完整和真实的账户信息,对于有业务往来的存款单位,银行往往为其开立了多个账户,因人行查询回单不显示账户及余额,银行工作人员便提供给办案人员一个空头账户或者余额明显不足账户,隐瞒有存款账户;更有甚者,在办理协助过程中,将一个账号的存款全部转移至另一账号或转移至银行专户,而为办案人员提供空头账户。三是拖延时间,通风报信,乘机转移存款。伴随金融产品的创新,以便捷高效为特色的网银、电话银行成了年轻客户和公司财务人员熟稔的资金管理手段。银行前台在接到关系客户为被执行人案件时,往往以需要领导签字或其他理由搪塞,让办案人员等待一段时间,并乘机离开柜台在后台告知储户立即通过网银或电话银行转移资金。本院在办理某土地中心为被执行人案件中,银行柜员接到扣划裁定和协助扣划存款通知后以需向行领导汇报为由离开柜台,办案人员随即赶往二楼分管行长办公室,在门外就听到该行长在电话告知土地中心马上转移存款,办案人员立即推门进入告知其法律后果,要求立即扣划后补手续,方才有效阻止该笔达200万的案款流失。

(六)以银行内部规范对抗法律规范和法院强制执行文书

一方面,在办案手续上,依据民诉法、相关司法解释及最高院与人民银行签署协议,查询仅需提供2名办案人员“两证”和协助查询通知,冻结提供“两证”、裁定、协助冻结通知,扣划提供“两证”、裁定、协助扣划通知、作为执行依据的生效法律文书,此外无需其他任何手续。在办案实践中,不少银行需要法院开具介绍信,要核查和复印办案人员身份证,无论查询、扣划还是冻结均需提供裁定和判决书,必须一名法官一名书记员......如此等等。另一方面,在办案依据上,直接无视法院冻结、扣划裁定和法律依据,拿出本行甚至是本营业点的规章制度对抗法院执行。如:认为诸如社保账户、备案账户、专用存款账户、定期存款等不能冻结扣划,或者需办案人员提供被执行人送达冻结扣划裁定回执,或告知需电话联系储户本人问询等。

(七)以非本营业网点开户拒不协助查询

与机关单位一样,银行业单位也存在级别划分,银行单位存在分行和支行,分行和支行中又有一级、二级和三级的区别。就协助查询而言,同一银行的上级单位是可以查阅本行辖区内其他分支机构的账户信息的,当然也不排除个别银行能实现跨地区跨级别的查询。在办案过程中,部分银行以被执行人在本营业点开户作为查询条件,非本营业点开户账户信息不予协助,上一级单位推诿要求办案人员向下一级开户行查询。

(八)人民法院执行工作人员办案部分程序瑕疵和细节的不规范

虽银行协助执行中产生的冲突主要缘于银行及其工作人员的法律意识、业务能力和利益关系,但执行工作人员部分程序性瑕疵和办案细节的不规范,也是造成冲突不可忽视的原因。归纳起来,主要有以下几个方面。

1、手续欠完备。一是两证的欠缺,根据最高法院规定,人民法院在银行查询冻结扣划必须出具2名办案人员有效的“工作证”和“执行公务证”,但同时最高院对两证的发放采取限额控制,部分办案人员欠缺两证,或者有效期满继续使用。二是冻结扣划文书欠缺,主要是在强制扣划时应当提供的作为执行依据的裁判文书而不主动提供。三是执行文书内容的不确定与不完整,包括需要查询的信息范畴、冻结的限额与期限、扣划的限额及转入账户。此外,在使用印制好的填充式文书时忘记签署执行员、书记员姓名及文书送达时间等。

2、冻结、扣划后未及时向被执行人下达执行裁定并说明缘由导致被执行人与银行关系紧张。根据民诉法相关规定,冻结、扣划被执行人银行存款的,应向被执行人送达冻结、扣划裁定,以告知其存款被法院强制冻结扣划。在执行办案实践中,办案人员在存款查控上十分积极,在冻结扣划被执行存款后,未能及时送达执行裁定书,被执行人因未知存款去向往往会将矛头直指银行,造成银行与被执行人之间产生争执,扰乱银行场所工作秩序,影响银行日常业务的开展。这也是部分银行不愿意积极协助法院冻结、扣划原因之一。此外,被执行人在银行账户被冻结期间积极履行义务的,法院在知晓其偿清债务后,也应当及时解除冻结,使被执行人账户恢复正常。

3、冻结、扣划款项不当。冻结、扣划款项不当,主要体现在金额与存款性质两个方面。在金额方面,因同一案件可产生多个判决项,各判项中也可能存在多名被告责任的具体承担限额或部分债务连带,还有诸如补交社保金额由社保机构核算为准、利息计算至判决生效之日止、罚息计算至被告偿清债务之日止等浮动性判项,此外还牵涉案件受理费、公告费、保全费、执行费及利息、罚息等。一般来说,立案部门因未牵涉到案件的实体审理与判决的具体执行,往往只对金额进行形式审查,这就需要执行办案人员在拿到案卷后根据判决对金额进行实体审查,确定具体的金额。

二、人民法院查询、扣划、冻结与银行协助执行不力冲突的原因

一是当前人民法院执行行为整体上欠规范。最高人民法院将查询工作统一收回,有省法院委托人民银行省级分行统一查询,主要与之前各中、基层人民法院执行人员利用司法职务便利不合理的查询和扣划有关,最高院为整顿这一司法不规范现象,不得不进行司法查询权力提级和控制。然而,就余额情况而言,笔者认为人民银行在技术手段上是可以提供的,是否因为查询账号和余额耗时较长而予以简化处理,仅提供开户行,不得而知。

二是具体协助法院执行的银行工作人员法律素养不高、业务不熟,加之银行与客户之间的利益关系所致,协助配合积极性不高。目前,各商业银行网点鲜有专门负责接待司法机关的工作人员,除辖区内经常办理协执的银行“熟人”外,往往是随机选择窗口和人员。虽银行或多或少都有过办理过法院协助执行案件,但银行工作人员众多,更重要的是银行窗口工作人员(又称“柜员”)的流动性很大,大多数柜员都是刚招录进去的“新人”。业务不熟的银行工作人员面对法院出具的法律文书,都要逐字研究并不听取办案人员的解释,面对疑问都采取向后台法律部门或者柜台负责人问询。除了对法律程序的陌生外,部分工作人员对于涉及冻结、扣划方面的业务操作也不十分熟悉。业务不熟导致因不敢冻结扣划而拒绝协助法院执行,或者花费大量时间临时学习新业务,拖延办案时间。笔者曾在一个经常办理协助的银行柜员处扣划一笔定期存款,因定期未到期所导致的利息分解问题请示汇报其上级,使一个20分钟可以办结的事项拖延了2个多小时。对于业务不熟问题,在基层、农村及边远地区营业场所最为突出,在各金融单位中,由农村信用合作社转制的农商行以及邮政储蓄银行较为明显。此外,对于银行的优质客户,员工都比较熟悉,遇到法院对该类客户银行账户采取措施的,前台工作人员可能借需要到后台请示签批等理由进行汇报,银行后台工作人员往往就乘机向关系客户通风报信,及时转走存款,造成执行不能。

三是法院执行工作人员重实体轻程序。执行工作虽具备较强的行政性质,但仍属于司法权范畴,规范的执行程序除了保证案件执行本身外,也是人民法院查扣冻工作赢得银行配合的前提。虽然前台具体承办协助业务的柜员不完全通晓协助执行程序规范和需要收取法院的文书种类,但相关的手续材料和账务凭证都会集中呈递到后台审核处理,该给的文书材料不给,后台审核人员将责任追加至前台柜员,长此以往,前台柜员将不愿意或怠于办理协助业务。此外,涉及到扣划、冻结后不及时向被执行人送达裁定的,被执行人往往会到银行与银行工作人员发生争执,影响银行正常的客户关系、经营秩序和银行形象。

三、化解金融机构协助执行不力的几点建议和意见

首先,关于省人民银行查询问题,因是最高院的统一要求,中基层法院实难改变,省高院可在与省人行沟通的基础上,进行变通性处理。(1)由省法院派专人驻省人民银行负责接待各地法院查询办案人员,现场核查后递交人行查询并当场反馈查询结果,各办案法院指定专人与省法院驻地工作人员联系以加快联络与核查进度;(2)查询结果应包含开户行及所在地、账号及余额、有无冻结及冻结期限;(3)打破地域限制,实现国内账户通查。这种做法既保证了执行办案的规范化,又能实现查询、扣划与冻结的及时性、针对性,大大提升执行工作效率。

其次,针对具体办理协助事宜的银行业务方面存在的问题,笔者提出以下几个建议:(1)由市法院或省法院牵头与辖区各大银行分行签署协助执行查询协议,将分支机构隶属分行和一级支行造册发布,在分行设置专门的查询窗口或指定一级支行统一办理其辖区内其他分支机构开立账户查询,办案法院也可以根据办案经验掌握辖区分支机构隶属关系,尽量集中到各银行辖区内“总行”查询。(2)各银行相对固定一个司法协助窗口并配备一名熟稔金融业务和法律知识的工作人员负责办理协助执行事项,在有一般业务和协助执行时优先办理协助执行。(3)由省法院或市法院联合统一印制协助执行手册,通过各银行法律事务部分发至各个网点;或者办案法院在办案过程中在裁定文书后做引用提示。(4)对于银行提供空头账户时,一定不要轻易放弃,立即询问并告知法院是要查询全部账号,并要求银行提供空户最近半年交易流水,一方面有利于发现银行操作转移资金,另一方面若最近资金活动频繁可立即冻结。(5)对拒不协助、通风报信、协助转移资金等情况,造成案款流失的,依据民诉法第102第、第103条和民诉法意见第124条的规定,课以责任人法律惩处,以儆效尤。

再次,执行工作成员要重视执行程序,向协助银行下达协助通知过程中,检查文书材料是否齐全,相关的时限、金额、署名是否完备,特殊的协助事项是否表述准确具体等。在采取冻结、扣划措施后,及时向被执行人送达冻结、扣划裁定,告知其银行存款被法院处置,避免其与银行发生争执。

最后,就冻结、扣划存款的金额确定几个突出的问题进行梳理。(1)判决与申请人申请不一致时如何处理。一般来说,办案人员对申请人提出超出判决的申请一般都能注意并不予执行,尊重判决的既判效力;而对于申请执行金额、项目少于判决金额与项目的,办案人员习惯只看判决不看执行申请书,只依照判决执行,导致执行款项超过申请标的,笔者认为这有违民事诉讼处分原则,属超越权限构成对被执行人权益侵犯。因此,如何确定执行标的,必须同时审查申请执行书与裁判文书,在裁判文书的范围内根据申请人申请确定。(2)执行标的的范畴问题,主要涉及到执行费计算问题。实践中一种做法是只将主判项标的作为执行标的,另一种是将主判项标的与原告垫付的诉讼费、保全费、公告鉴定费等一并计入执行标的。笔者认为应按照后一种方式确定,因为主判项之外的费用都属申请人在诉讼期间的财产损失并经判决确定由被执行人负担,法院执行也需要一并支付成本。另外,这部分费用同样应一并计入本金参与利息和罚息计算。(3)关于浮动判项标的应当由谁确定。根据民事强制执行原理,申请人应当提交具体和明确的执行事项,否则人民法院不予执行,因此关于浮动判项的确定应当由申请人确定并提供有效的计算依据与计算标准。法院的职责是将确定标的及其计算的依据、标准告知被执行人,被执行人认可的则按此执行,被执行人异议的应组织双方协商共同确定。总之,法院不能作为该依据的确立主体,但在双方就标的确定无法达成一致时,法院可根据法律规定确定或向相关部门问询确定。

在冻结、扣划款项性质方面,虽银行系统或营业网点会以内部文件确定某些款项不能冻结、扣划对抗法院执行,显然无效,但根据有关司法解释、国务院文件、中国人民银行文件,确实存在不能冻结、扣划的款项,这需要引起执行办案人员重视。这类情况主要是:企业在银行开立的工会经费集中户、封闭贷款、企业存于再就业服务中心的专项资金、社会保险基金(注:不是指个人的社保账户)、信用证开证保证金(可冻不可划)、银行承兑汇票保证金(可冻不可划)。

                                              (撰稿人:甘  磊

                                             责任编辑:张  云